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  • 张辉:八个方面重新认识全域旅游(二)
  • 来源:旅游圈 | 作者:张辉 | 发布时间:2018-10-16

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  • 全域旅游是“+旅游”,而不是“旅游+”

        最近一段时间,笔者参加了多次全域旅游发展规划的评审,同时,又受一些地方政府的委托,调研了部分县区全域旅游发展的情况,并与当地政府的主管领导深入交流了全域旅游示范区创建的工作。可以说,自全域旅游创建工作实施以来,地方政府在全域旅游示范区创建上积极性很高,在示范区创建方面也积累了许多好的经验和好的做法,有些经验和做法是值得向全国推广。同时,在全域旅游规划的评审和全域旅游专题调研中,笔者也明显感觉到一个问题,就是各地在对全域旅游的认识和理解方面,还存在着一定的误区,有必要从八个方面对全域旅游重新进行认识。


    本文是第二部分,第一部分详见《八个方面重新认识全域旅游(一)》


    张辉:八个方面重新认识全域旅游(二)


    五、从治理结构来说,全域旅游是社会治理,不是部门治理。


         旅游是人的空间流动, 这种空间流动需要相关行业提供服务,就需要相关行业管理机构围绕着旅游便利化给予配合与协调。因此,旅游治理便是全域旅游的核心问题。构建一个什么样的旅游治理结构,建立一个什么样的旅游协调组织,至为重要。2018年3月13日,文化部与国家旅游局共同组建了文化和旅游部,今年年底,各省市区也会组建文化和旅游厅(局)。新组建的文化和旅游主管部门如何构建一个统一有效的旅游治理模式,成为旅游持续发展一个大问题。过去在没有全域旅游概念的情况下,小旅游形态下,旅游治理范围较小,无非就是旅行社、饭店店和景区这些行业,这时旅游管理部门可以完全承担起旅游治理问题,但随着大众化旅游时代的到来,旅游的规模、旅游的形态发生了本质上变化,使得旅游产业边界越来越不清晰,旅游空间已延伸至世界范围,在这种情况下,仅靠一个部门的旅游治理,是难以实现的。例如自驾车、旅居车、营地、风景道、绿道,都属于旅游的要素,属于旅游领域的问题,然而它却是道路运输问题,交通运输的行政管理权力和管理职能是在交通运输部的,解决的办法是什么,是将这部分治理交给文化和旅游部门,还是在交通运输部下设一个部门呢?类似这样的问题还有自然资源部、教育部、卫计委、农业农村部、国家体育总局等行政管理部门,因为观光旅游、研学旅游、康养旅游、户外运动休闲旅游、乡村旅游都会涉及到这些部门的行政管理权限。因此,在全域旅游时代,旅游的治理结构一定也会发生很大的变革。在旅游总体规划中,我们是以旅游的部门管理为核心形成的旅游行业发展规划,面对于旅游的综合性,跨部门以及跨行业的旅游需求,这种规划的执行起来难度较大。全域旅游规划要站在全社会管理的角度,而不是以旅游管理部门为主体来设计旅游制度和旅游管理的。例如,在旅游总体规划中,我们很难涉及到与旅游相关部门的管理职能,如交通、工商、城建、公安,虽然这些部门的管理涉及到一个地区旅游问题,但是由于部门管理的分割,协调起来非常困难。例如,主要旅游目的地的高速公路服务区,随着自驾车旅游的发展,服务重点已经从为货运车辆服务转向为旅游者服务,我们理应随着这种服务对象的转变形成一个所谓的“服务区革命”,将高速公路服务区变成一个具有旅游功能的休闲区、购物区,这种需要是现实的需要,但由于管理权限问题,“服务区”革命一直没有展开,这就制约了自驾车旅游的品质的提升。


         在全域旅游下,旅游的治理不能是部门治理,只能是全社会共同治理。各级旅游和文化行政管理部门对旅游的治理,是围绕旅游便利化,监督与监察提供旅游要素的部门,像安监委、环保部一样,对生产安全、环境保护实施监督和监督的职能。旅游治理在小旅游时代可以管产业,然而在全域旅游环境下,旅游治理再以产业为管理和治理对象是难以进行的。旅游产业定义不清晰,产业边界模糊,如果将产业管理作为旅游治理对象,很容易形成部门之间的纠纷,必然会加大政府旅游治理成本。旅游产业的治理可以通过各种旅游行业协会以及工商行政管理部门来治理,文化和旅游管理部门可以从旅游便利化来督查相关部门,这可能就是全域旅游下的旅游治理方面的一场革命。


    六、从旅游功能来说,全域旅游强调的是旅游贡献率,不仅仅是旅游增长率。


        2018年 国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见中提出,全域旅游发展四个主要目标,其中之一是旅游效益最大化。意见指出:要把旅游业作为经济社会发展的重要支撑,发挥旅游“一业兴百业”的带动作用,促进传统产业提档升级,孵化一批新产业、新业态,不断提高旅游对经济和就业的综合贡献水平。因此,提升旅游对社会经济发展的贡献率是全域旅游是否取得成效的重要标准。按照这一目标来分析全域旅游的成效,它追求的不是旅游人数、旅游收入以及两者的增长率,追求的是旅游对社会经济发展的贡献率,对相关产业的穿透力、幅射力,以及对社会、经济、文化和环境发展的拉动力。然而,在许多地区无论是全域旅游发展规划,还是推进全域旅游工作实施方案中,关注的仅是旅游人数的增长,旅游收入的增长,很少关注旅游的贡献率、幅射力和穿透力这些指标。我们知道,旅游消费是区别于居住性消费,是一种离开居住地的消费现象,这种消费涉及多个类别的产品与服务,具有消费综合性,产业关联性广的特点,相比其它消费形态,它对社会经济方方面面的带动作用更加显著。正是由于旅游消费这种特性,使得旅游化成为新时代下的一种社会经济发展方式,成为全域旅游追求的目标。

        旅游的贡献率、旅游拉动力的提升,不仅与旅游形态有关,也与旅游目的地的经济结构和产业结构有关。在以前,我们研究一个地区旅游发展时,很少关注这个地区的经济结构和产业结构,关心的仅是这个地区有没有旅游资源,有什么旅游资源?这些旅游资源与旅游需求的匹配度,能形成什么旅游产品。在全域旅游下,情况就不同了,一个地区能不能发展旅游和一个地区能不能发展全域旅游是两回事。如果这个地区是一个重化工为主体的产业结构,也有一定数量和品质的旅游资源,这个地区可以发展旅游,然而要实现全域旅游发展态势却是一件十分困难的事。因为你的产业结构很难支撑全域旅游发展所需的要素、服务和产品,江浙的旅游与东北旅游,为什么在服务精细化方面存在着差距,就是与两地产业结构有关。同时,在重型产业结构下,旅游的发展也与重型产业的关联度较低,旅游对地区社会经济发展是不会有较高的贡献率和拉动力的,从这个意义上说,作为旅游化发展方式的全域旅游,并不是任何地区都可以搞的,只有那些拥有一定数量和品质的旅游资源,且经济结和产业结构与旅游消费相匹配吻合的地区,全域旅游示范效应才会最为显著。


    七、从实现的路径来说,全域旅游是要通过深化改革,不仅仅是通过旅游项目建设实现的。


        从实践角度来说,全域旅游示范区建设是与不断深化改革和制度创新相联系的,如果不深化改革和制度创新,在原有机制、制度和体制下,全域旅游是不会取得应有成效的。这是因为全域旅游实践是一个由“小旅游”向“大旅游”发展的过程。“小旅游”与“大旅游”有两个重要的区别,一是旅游形态的不同;二是旅游推动要素不同。“小旅游”的旅游形态是单一的观光旅游,旅游成长的推动要素主要是劳动和资源这两个要素;“大旅游”的旅游形态是综合的,观光、度假、休闲、研学、旅居将成为旅游的常态,旅游成长推动要素主要是资本与技术。在“小旅游”时代,旅游发展主要依托的空间是景区,产业是旅行社和酒店,制度设计虽然会对旅游产生一定的影响,但不会对旅游发展形成重要的制度障碍。因为,作为支撑观光旅游的重要空间是景区,我国的景区主要是由风景区、文物保护单位、宗教艺术区、森林保护区所构成的,这些景区都有相应的法规和制度保障,同时,观光旅游的“走马观花”的方式也不会触及这些保护单位的核心利益。然而,“大旅游”是多种旅游形态,不同的旅游形态需要不同的空间形态,一个旅游目的地要发展不同的旅游形态,就必须要有不同的空间形态,要有景区、度假区、露营地、旅游小镇、旅游街区、旅游购物区、旅游基地、旅游综合体、旅游风景道这些不同的空间形态来支撑观光旅游、度假旅游、休闲旅游、研学旅游、旅居旅游。不同于传统景区,这些适应“大旅游”的空间形态是一种新型空间,在土地、规划等方面是没有制度设计来保证其发展的。比如,自驾车旅游成为我国旅游一个重要旅游形态,自驾车旅游的发展需要一定数量的营地,在我国土地利用类型中,没有专门的营地用地类型,而自驾车房车营地更多地是为旅游者服务的旅游设施,这就造成自驾车旅游营地在获取建设用地时存在不少困难。目前我国土地使用方面规定不是很清楚,比如林地,不少地方即使不种树,一直荒着,但为了得到国家的天保工程补偿,还是定性为林地。我国现有的汽车露营地,用水、供电、卫生、安全、私密性等方面还有待进一步完善,各个方面的质量也有待提高。以上种种制度缺陷在一定程度上阻碍了汽车露营旅游的普及。


        中国旅游业的发展已经有40年的历史了,原先旅游业只是靠劳动和资源来催生产业进步,但劳动和资源却催生不了商业模式。在“大旅游”时代下,大量的资本和技术开始进入旅游业,资本与技术成为旅游发展的重要要素。资本和技术要推动中国旅游业的发展,则必须靠商业模式,必须通过制度创新来保证商业模式的形成。在我国近几年出现的短租、分时度假、分权度假、旅游养老新型旅游形态的发展都或多或少受到制度与政策的制约,技术型消费,比如滑雪、滑翔、航空、潜水、邮轮、登山受到基地相关制度的限制,旅居车上路问题也受到交通法规的制约。因此,全域旅游必须通过全面深化改革来破解阻碍各种旅游形态成长与发展种种制度性障碍。


    八、从三大市场关系来说,全域旅游是要解决入境旅游和出境旅游问题,不仅仅是国内旅游问题。


        近年来,我国三大旅游市场呈现出不同于以往的变化,入境旅游停滞增长,国内旅游中速增长和出境旅游高速增长,这种现象成为学术界和媒体界所关注的热点问题。国家旅游局数据显示,2017年,中国内地公民当年出境旅游首破1.3亿人次。回溯2000年,中国只有1050万人出境游,仅仅过了17年,中国的出境旅游人数便增长了13倍,其增长速度世界少见。我国的入境过夜人次数虽然早在2008年就超过西班牙,成为世界第三大入境旅游国,之后的入境旅游增长速度却不增反降,现在已退到第四位。三大旅游市场在增长率表现出的差异,其背后深层原因是什么?


        我们知道,一个国家的旅游市场是由国内旅游、入境旅游和国内旅游三大市场组成,这三个市场共同组成了我国统一的旅游市场。既然是一个统一的旅游市场,它们之间必然存在着一定的经济联系。在西方经济学里,“溢出效应”与“回波效应”是一组对应的概念。一国总需求与国民收入增加对别国的影响,称为“溢出效应”,反过来,别国由于“溢出效应”所引起的国民收入增加,又会通过进口的增加使最初引起“溢出效应”的国家的国民收入再增加,这种影响被称为“回波效应”。对于旅游市场来说,入境旅游、国内旅游和出境旅游是整体旅游市场的组成部分。在资源限定和规模限定、经济能力限定下,每一种市场规模的变化都会对其它市场产生影响,从而影响旅游效益的变化。一个国家入境旅游停滞增长和出境旅游高速发展,也就预示着,这个国家的国内旅游出问题了,也就是,这个国家的国内旅游无论是产品形式、还是旅游方式以及旅游质量不能充分满足本国居民旅游需要,人们放弃国内旅游进而出境旅游。如果这种变量间的关系成立,那么,我们便可以从我国出境旅游高速发展、入境旅游持续下降的现象看出我国国内旅游存在的问题。


        旅游是一个社会和经济现象,社会与经济的变化都会对旅游产生重要影响。从社会发展的角度来说,旅游是工业化城市化发展的产物,是对应工业化和城市化的一种生活方式,工业方式大大促进了经济与社会的变革。从经济的角度来说,一个国家旅游出游总规模取决于居民收入的总量,改革开放以来,在我国社会经济快速发展的背景下,我国城乡居民可支配收入在不断提高。


        如果说,一个国家的社会和经济条件决定了这个国家出游规模,那么,出游的地区选择则将取决于出游的成本和出游的收益的比较。人们的旅游消费,可以通过国内旅游得到实现,也可以通过出境旅游得到满足,那么,旅游者选择国内旅游还是出境旅游,出游成本与出游收益的比较便是人们决策的主要依据。近年来,我国公民出境旅游规模性增长,在一定程度上是国内旅游与出境旅游在成本和收益存在巨大差距的结果。我国以景区门票价格为主体的服务性价格的上涨以及具有品质化的度假和休闲旅游产品不足,一方面大大增加了入境旅游者的旅游成本,抑制了我国入境旅游市场扩张,使我国旅游国际竞争力大大降低;另一方面,也使我国国内旅游市场规模性发展受到了影响。近年来,我国的国内旅游增长速度远远低于出境旅游增长速度,可以很好地说明这个问题。从国内旅游与出境旅游收益来说,我国国内旅游在服务质量和市场秩序方面,问题更多。旅游者出外旅游,就是花钱图个轻松,买个愉快,获得良好的旅游体验,然而我国旅游市场存在非法经营、欺客宰客、强迫消费等现象,令消费者苦不堪言。


        从空间范围来说,全域旅游实施是在国内,其影响主要是国内旅游,但从三大市场关联以及“溢出效应”来看,全域旅游不仅会对国內旅游发展产生影响,也会对我国的入境旅游和出境旅游产生影响。如果通过全域旅游的实践,在空间域、产业域、要素域和管理域形成了旅游的完备,我国的旅游形态更为丰富,旅游品质更为优质,旅游秩序更为规范,旅游服务更为完善,旅游者出游更加便利,不仅可以激活入境旅游需求,推动入境旅游市场的增长,也会对我国居民出境旅游规模性增长产生抑制作用。

    关于全域旅游,笔者《全域旅游的理性思考》一文亦可提供参考。



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